中国的ppp项目 观望中的民企：参与PPP项目的三大错配难题

从2014年到2017年，中国PPP市场快速发展了三年 截至2017年6月底，财政部全国PPP综合信息平台已收录项目1.3万个，计划投资16.3万亿元，已落地项目投资3.3万亿元，覆盖19个行业 从规模和广度来看，中国已经是全球最大的PPP市场 PPP中的“私人”在国际上被解释为私人资本 在中国，它被解释为包括中央企业、国有企业、私营企业和外国企业的社会资本 其中，中央企业和国有企业一直是社会资本的主力军，民间资本的低参与度仍是人们热议的话题 据龙源明城PPP研究中心统计，共有3092家社会资本方参与了PPP项目 在市场份额方面，中央企业获得了一半以上的市场份额，地方企业和民营企业分别占25%左右 但民营企业平均项目规模为7.8亿元，远低于国有企业的21.1亿 截至2017年6月底，财政部和项目部民间资本参与率为47.3%，自2015年底以来持续下降。与民间资本占全社会的比重相比，参与率有待提高 自2013年以来，与公私伙伴关系相关的政策被密集出台 在近日经济下行压力下，引入社会资本发展PPP甚至被认为是发展中国经济的新引擎 “民营企业是否愿意参与PPP投资，能否深度参与，是衡量PPP项目成功与否的重要指标 清华大学PPP研究中心联合主任杨斌如曾在“2016民营企业PPP投资项目推进大会”上表示 对政府诚信的担忧、政府对民营企业设置的较高的进入壁垒、对PPP的大量投入和民营企业融资难、民营企业逐利和PPP项目回报低、对精准成本控制和专业运营能力的要求、年轻人和老年人的市场容量小，是多数民营企业仍处于观望状态的主要原因 问题一:担心政府守信，面临高市场准入20世纪80年代末，中国PPP实践起航 第一个项目是引进外资，主要是解决经济发展过程中政府投资资金短缺的问题 2014年10月，国务院发布第43号通知，加强地方政府债务管理，要求剥离融资平台公司的政府融资职能，企业不得借入政府债务 43号文件成为一个里程碑式的时间点。面临转型的地方融资平台将目光转向地方债和PPP项目，用地方债解决存量债务问题。PPP引入社会资本，化解地方政府债务风险 财政部PPP中心主任焦小平在2017年PPP创新投资论坛上表示，2014年以前，PPP主要作为政府市场化的融资手段，这是一个客观的历史阶段特征 政府的诚信是民营企业对PPP项目产生担忧的原因之一 焦小平说:“比如一些地方政府还把PPP作为一种简单的融资手段，对项目债务负有很大责任。违反预算法，风险分配机制无效 没有风险分配，权责如何明晰？怎么才能让专业的人做专业的事？如何让投资者对结果负责？“与政府交易，民营企业没有安全感 上海市CPPCC副主席、上海市工商联主席王志雄根据自己的经验表示:“PPP的投资周期一般比公共部门的就业周期要长，所以对于新人不收账的情况还是有顾虑的。 财政部规定，PPP项目周期应在10年以上。一般来说，周期平均为15-20年，跨越三届政府 国务院法制办2017年7月21日发布的《政府与社会资本在基础设施和公共服务领域的合作条例》对上述观点进行了解答。征求意见稿明确规定，任何单位和个人不得排斥、限制非公有制经济。社会资本方依法参与合作项目；合作项目协议的履行不受行政区划调整、政府变更、政府相关部门机构或职能调整、责任人变更等影响 作为2014年进入市场的民营企业，龙源建设实现了400亿元PPP项目的签约金额。赖赵辉主席对本台说:“我们应该和政府合作，应该是民政的两个主体 完成了中国PPP项目全生命周期的成都通水-丸红供水第一任总经理田刚对政府管理理念的转变印象深刻:“对政府来说，就是从行政管理到合同管理，从站着说话，到坐下来谈合同、动条款。 这也是当时政府面临的一大挑战 “田刚也对一位官员的话印象深刻。”他说你是世界500强，自称是PPP供水行业的领头羊 如果你在这个项目上做得比我们差，你必须离开这里 如果你做得和我们一样好，你也输了，你只能做得比我们好，你别无选择 ”“水务公司是垄断行业。以前是在城市，相当于关起门来一个人吃饭。现在有一个人进来和它分享这顿饭，心里也不舒服。 这些是我们作为一家从事PPP的专业公司所面临的挑战 2017年，参与的私营企业数量有所下降 截至2016年底，涉及民营企业的项目数量超过50%，但截至今年6月底，这一数字的总比例已降至47.3%，再次引起关注 2017年6月，浙江省台州市发布《关于鼓励民间资本参与台州市PPP项目的若干意见》，提出“争取民间投资的PPP项目数量和投资额不得低于50% 三年来，国家出台了229项与PPP相关的政策 多频政策表明政府在PPP领域非常鼓励。其次，也说明这个市场在路上还有很多规范和探索 “政策太多了。我们从小就有政策，但如果现在有一家民营企业想参与PPP，这个学习过程会很长 ”来自的赖说道 除了难以适应大环境下的各种政策变化外，民营企业较高的市场进入门槛也是民营企业无法提高PPP项目积极性的原因之一 王志雄说:“在为所有有保障和有利可图的公私伙伴关系项目获得私人资本方面仍然存在一些困难 当然，私营企业和地方政府的担忧是相互的 国务院发展研究中心副主任王一鸣表示，民营企业受欢迎程度低的原因有三:1。政府认为民间资本合作有风险，对民间资本设置了更高的门槛；2.部分民间资本对回报率要求过高，不愿意参与公益性PPP项目；3.部分民营资本参与PPP项目的专业能力不足 问题二:PPP项目投资大，民营企业很难选择社会资本。大悦咨询总经理金永祥表示，价格是一个因素，融资、技术管理、合作条件等因素也要考虑 “我们的很多项目都签了之后，就没有办法开工了。融资因素中必须考虑到这个问题。这和没有这个项目就不开始工作是一样的 PPP项目资金的融资主要来自银行贷款 这已经成为一个司空见惯的问题。与大型国有企业相比，民间资本在银行贷款融资中仍处于弱势地位 清华大学PPP研究中心首席专家王绶青曾表示:“对于社会资本，特别是从民营企业的角度，一个项目总投资的20%-30%作为资本，与政府签订期限。对于10-30年的合同，剩余资金通过贷款等方式实现。，而且风险非常大 如果失败了，就要优先还债，可能会损失资本 与此同时，金融创新还没有时间跟上过去三年突然变得火热的PPP 金融供给与PPP发展匹配不足、金融机构与社会资本在融资需求上沟通成本过高等问题亟待解决 王一鸣说:“银行缺乏满足长期融资需求的金融产品 金融机构很难获得PPP项目各方面的信息，风险控制手段有限 涉及私营企业的公私伙伴关系项目的融资门槛仍然相对较高 作为参与PPP项目的央企，中铁十七局集团董事长鲁鹏表示:“在这两年的实践中，我们也发现与金融机构沟通的理解和关注点是不一样的。 此外，目前很难建立资本价格的传导机制 赖向记者介绍了龙源建设PPP项目的资金情况 项目资本一般包括25%的股权资本和75%的项目融资 项目融资主要以银行贷款为主 25%的股权也会有融资。比如中国PPP基金公司可以提供25%股权中的30%，这样对社会资本的压力可以在一定程度上减轻 龙源建设由项目公司出资，集团公司不担保、不增信 如何从金融机构筹集资金？赖赵辉表示，关键在于合同的合规性 “真正合规的合同是将政府和社会资本的信用传递给金融机构的能力 ”“过去，我们做的很多平台都是基于政府的这封信，或者是给政府的一封模糊的信 我们现在必须看PPP合同的条款来保护我们 浦发银行PPP中心副主任陈亦飞表示，银行在为PPP项目提供融资时，需要优化PPP的风险管理模式。例如，早期干预的目的是控制风险，更加重视对PPP合同的审查 金融监管的趋紧，让中交集团投资部总经理助理姚磊对民营企业融资更加看好:“结合当前全国金融会议对国有企业降杠杆的要求，有社会投资者，有投资PPP的本源能力和资产负债率。重大考验 特别是，国有企业投资PPP的步伐将受到限制，这将给予私人资本更多的市场空 资产证券化可能是解决资金短缺的一种工具 2016年12月，国家发展改革委、中国证监会联合发文推进PPP项目资产证券化，规定半年后放宽“项目已建成并正常运营2年以上”的条件 根据财政部、中国人民银行、中国证监会2017年5月发布的55号文件，“符合标准的PPP项目也可以在建设期探索资产证券化，明确提出推动房地产投资信托发展，鼓励各类市场资金投资PPP项目的资产证券化产品。” 但目前，与银行贷款等融资方式相比，资产证券化成本较高，优势不大 问题三:PPP项目回报低，民营企业追求高风险高回报。王一鸣呼吁的第二个问题是，一些民间资本对回报率要求过高，不愿意参与公益性PPP项目，投资大、周期长、回报低。以强公益性为特征的PPP项目不同于大多数民营企业追求高风险、高回报的投资策略 但从一些较早进入市场的大企业来看，他们对进入PPP领域后的收入表示满意 东方园林副总裁杨丽菁表示，因为去年的PPP，业绩翻了一番 赖告诉记者，由于PPP总量大、周期长，一次投资后，可以受益多年 与传统项目相比，PPP项目的盈利能力可能更高 “你看起来好像PPP项目的年化收益率很低，但是它在投资建设期实现的利润很高 在央企方面，鲁鹏说:“回报主要来自两个方面:一方面是建设期的利润，另一方面是股权投资的回报。 这样，直接获得项目，直接赚取纯建筑企业的回报，与以往的建筑企业有很大的不同 不难看出，建筑行业在PPP项目中更有优势 从活跃在PPP领域、拥有数百亿资金的民营企业来看，建筑承包商一直是主力军 2016年末，建筑企业占比74% 赖赵辉说:“因为PPP实施的大部分项目都是以建筑的形式完成的，你控制建筑的能力越强，你控制成本的能力就越强。 无暴利的PPP项目对企业提出了精细化管理和成本控制的要求 北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域首个PPP项目，是PPP项目的经典案例 根据北京四号线的经验，社会资本京港地铁副总经理李宏伟指出，政府应该以甲方的形式提出需求 “比如我们做轨道交通，每3分钟就派一辆车，或者每5分钟派一辆车。这就决定了我的电费，投入的人工，设备的维护和维修是不一样的 包括政府在内，必须学会以精细的方式结算 当你充分考虑风险，确定收益时，你的合同才能有顽强的生命力 李宏伟还指出，在PPP的整个生命周期中，运营是目前最薄弱的环节 民营企业铁血生态人联席总裁葛定坤也有同样的经历 PPP项目多在经济欠发达地区，也就是俗称的“老幼贫”地区。这些地方市场开发程度低，能力有限，运营与服务相关 如果当地自然市场容量不大，对企业来说是一个很大的挑战 “在某种程度上，经营业务的成功是当地经济结构的改善和升级 ”葛定坤说道 “当项目所在地经济结构发生变化时，当地销售能力足够，产能就出来了。所以我们有一个天然的市场支撑通过一些项目点的工程提前布局，但这需要很长的时间去培育。 葛定坤建议，政府和企业应该建立一个机制，共同孵化新企业 “孵化机制将带动地方经济结构转型，推动培育新的地方经济增长点。需求增加后，我们经营的业务就会成功 "